但因其吸引力不足
2019-03-10 13:37
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本次会议的主题是“新型城镇化和县域经济科学发展”,在当前形势下研究这个问题具有重要的现实意义。众所周知,中国的城镇化涉及到几亿人口的迁移聚集,产业布局的转移重构,城镇体系的规划建设,城乡区域的统筹协调,经济社会的可持续发展,是一项史无前例的宏大事业,也是现代化建设的必由之路。改革开放30多年来,我国城镇化起点低、速度快,2012年统计意义上的城镇化率已达52.6%,城乡结构发生了重大转变,在经济发展、社会进步方面取得了较大的成就。同时,在人口、产业、资源、环境、管理、体制等方面也暴露出一些问题,特别是土地城镇化快于人口城镇化的问题。2000-2010年我国城镇建成区面积增长高出城镇人口增长16个百分点。目前,人口和土地仍是支撑我国发展最宝贵的资源红利,城镇化是一次大规模且不可逆的综合配置过程。近年来,一些地方政府习惯性越位参与甚至主导要素配置,超出自身能力和客观规律地拔苗助长、急于求成,导致城镇人口规模和土地面积的单纯扩张,却仍未脱离农村补贴城市、资源补贴发展的粗放路径,而留给经济社会转型的空间和时间越来越少。如不尽快摆脱片面追求速度的发展模式,遏制摊大饼、圈地投资的强烈冲动,势必带来更加悬殊的贫富、区域、城乡差距,造成更大范围的资源环境破坏,触发地方债务危机,影响经济发展和社会稳定的大局。作为一个拥有十三亿人口的大国,这样的后果我们难以承受。

希望大家集思广益,深入交流,努力把这次会开好。最后,祝愿会议圆满成功!

深化农村土地制度改革,盘活农村土地资产价值,为农民进城提供基本保障和原始积累,应成为新型城镇化另一项核心工作。目前,2.6亿农民进城打工,相当一部分特别是新生代农民工渴望融入城市,但留在农村的宅基地和住房仍然禁止向集体外转让、抵押,加上退出机制欠缺,导致房屋大面积闲置;同时,农民难以割舍对承包地维持生计的依赖,往往选择进城租房打工,回村重建扩建住房,出现“两头占地且越占越多”、“农村盖房越盖越空”的局面。此外,随着城乡一体化和人口老龄化,部分城市居民因工作、养老、休闲向农村逆向流动的趋势在某些地区已经显现,但现有土地制度束缚了市场的发育。当前,成都等地自发、小规模的实践表明,农村土地制度改革已具备进一步突破的条件。下一步,如何在加快推进集体土地确权颁证的基础上,开展以还权赋能为核心的产权制度改革,能否放活宅基地及房屋向集体外转让、抵押等权能;如何完善征地补偿机制、使统筹土地所得的级差地租大部分返还“三农”;如何建设城乡统一的建设用地市场,加快农地流转服务平台和市场建设,服务县域经济科学发展;如何构建进城农民土地退出机制,支持他们在城镇安家落户,等等,需要在梳理各地改革经验的基础上探讨研究对策。

新型城镇化和县域经济发展,是一项综合性、科学性和前瞻性要求都很高的历史任务,完成这个任务应是一个长期的过程。在以往调研的基础上,我认为可能要着重研究五个方面的问题。

我国城镇化率若保持每年1%的增长,每年将有1300多万人口进入城镇。拉美、菲律宾等地城镇化的教训表明,大量农民涌向少数大城市且没有产业吸纳能力、缺乏就业机会,势必形成城市内的贫富悬殊二元结构,危及社会稳定。我国城镇体系和产业布局存在结构性失衡,不少中小城市和小城镇缺乏产业支撑成为“穷城”、“空城”,而大城市各类产业齐全,部分产业低效聚集,导致农民候鸟式的跨区流动。若城镇化不打破以行政层级分配资源、重大抑小、产业布局失衡的惯性,将很难取得实质性突破。那么,如何减少城市行政层级对市场机制的干预和对公共资源配置的影响,分散大城市的部分功能,以市场为导向,重点扶持中小城市和小城镇发展;如何统筹城镇体系和产业的布局,实现不同城市和城市群产业梯度分工协作;如何赋予县域更大的自主权和选择权,增强小城镇集聚生产要素的能力,促进农业现代化与工业化、信息化联动;如何保障进城农民的就业和劳动权益,等等,这些问题都需要深入研究。

今天,九三学社中央委员会与四川省人民政府在成都共同举办“新型城镇化和县域经济科学发展”座谈会。首先,我代表九三学社中央对会议的召开表示热烈的祝贺!参加本次会议的,有来自九三学社各省级组织、副省级城市市级组织、四川省县域经济学会的代表,有四川省人民政府、成都市人民政府的负责同志。在此,对出席会议的同志们表示亲切的问候和热烈的欢迎!四川省人民政府对这举办这次会议给予了大力支持,四川省县域经济学会、九三学社四川省委、成都市委、双流县人民政府为这次会议做了大量的组织工作,在这里一并表示衷心的感谢!

目前,地方普遍存在政府财力与事权不匹配,被迫“小马拉大车”的现象,因此城镇化的钱从哪儿来是个大问题。在产业基础较差、经济增长较慢、行政层级较低的城镇,为加快基础设施建设、维持公共机构运转和支付刚性的民生支出,政府不得不靠“卖地”或举债支撑;在外来常住人口较多的大中城市,未来要推行公共服务全覆盖,市级财政同样难以承担。面对被土地财政不断推高的房价、较大风险的地方债务,我们必须深化财税体制改革,在遏制地方卖地、投资倾向的同时,为可持续的城镇化发展的提供资金支持,严防新型城镇化演化成新一轮的投资热潮。那么,为适应人口和劳动力流动趋势,如何按照财力和事权相匹配的原则,改革财税体制,完善转移支付体系;如何改革建设用地管理制度,调配土地收益;如何完善城镇建设融资服务体系,建立规范透明、风险可控的地方政府融资机制,建立债务监管体系等等,都迫切需要提出对策。

九三学社高度重视城镇化和县域经济科学发展的问题,早在2009年就将“城镇化和统筹城乡发展”确定为长期战略性调研课题。5年来,我们凝心聚智,发动全社力量开展调研,为地方城镇化发展建言献策。同时,社中央也先后就赴四川、重庆、陕西、河南、安徽、广东就统筹城乡发展、新型农村社区建设、小城镇建设等问题开展调研。我们尤其感到,四川的城镇化和县域经济发展走出了一条既有特色又富成效的道路,而成都市在统筹城乡规划,深入推进农村土地制度改革,促进公共资源合理配置,落实进城农民的市民化待遇,完善基层治理机制等方面卓有成效的改革实践和大胆探索也给我们留下了深刻的印象。今年是社中央换届后的第一年,我们联合四川省政府,再次来成都就城镇化和县域经济问题调研并召开座谈会,就是在党的十八大提出发展新型城镇化的战略任务之后,研究探讨如何落实新型城镇化的战略任务,如何巩固小城镇的发展基础,如何加快县域经济的发展步伐,为新型城镇化建言献策。

户籍制度是实现人口城镇化的重点和难点。深化户籍制度改革,必须剥离户籍制度所附的各种不平等的经济福利和社会福利,将基本公共服务全覆盖、均等化作为重中之重。2001年以来,尽管我国小城镇和小城市的户籍限制已逐步放宽,但因其吸引力不足,农民仍然持续流向大中城市。据统计,2000年至2010年,北京常住外来人口增长了175.2%;上海市增长了193.6%,2010年农民工已占外来人口的79.4%,同期全国城镇人口增长仅45.2%。2011年全国外出农民工中,流向直辖市、省会城市和地级市的占64.7%。这种人口流动除了产业布局的原因,公共资源和社会福利的巨大差距也是重要因素,不仅不断加剧不均衡的城镇化发展格局,也进一步增大了大城市放开户籍管理的难度。那么,中央层面如何制定户籍制度改革的总体方案,给出明确的路线图、任务指标和时间表;如何建立以保障居民自由迁徙权利为重点的法律体系;地方如何评估综合承载力,因地制宜地制定户籍制度改革策略和具体标准;如何同步推进教育制度、社会保障制度、住房制度、就业制度等配套改革,等等,都亟待研究和解决。目前,包括四川、江苏、山东等不少省市已逐步放开户籍限制,希望与会专家和代表可就相关工作的经验和遇到的问题多做交流。

新型城镇化和县域经济发展,是一项庞大而复杂的系统工程,面临一系列亟需解决的重大问题,刚刚提出的问题只是其中的一部分。希望与会的同志借助这个平台,基于扎实的调研和思考,总结地方做法和经验,提出问题和对策,围绕会议主题充分讨论。也希望会上少一些空泛口号,多一些真知灼见,少一些人云亦云,多一些尖锐意见。我们将广纳各方良策,力求在一些战略性、关键性问题上向中共中央提出可行的建议,为新型城镇化和县域经济相关领域的顶层设计、制度安排提供决策参考,共同为全面建成小康社会做出新的贡献。

立足我国幅员辽阔,各地经济社会、资源禀赋和生态环境差异较大的基本国情,在当前经济社会发展转型的关键阶段,城镇化发展的要素条件、资源环境约束和社会公平诉求正处于深刻变化之中。国内外的宏观局势不断发生新变化,产生新影响,这决定我国的城镇化既不能生搬硬套某些国家某一阶段的做法或模式,也不能仅由中央几个部门、少数专家制定方案,否则难免陷入刻舟求剑、闭门造车的误圈而不自觉。必须一方面鼓励地方因地制宜、摸索创新,一方面加强中央顶层设计、总结综合,探索出一条有中国特色的城镇化道路。之前的农村改革、财税改革等经验证明,成功的改革多源自地方和基层充满活力的探索和创新。近年来,在中共中央、国务院的高度重视下,全国各地在城镇化实践中也创造了一些好经验。在新型城镇化建设过程中,我们既要对宏观的经验教训深入总结,也要对地方的先行先试全面疏理,分门别类地聚焦共性经验和问题,确定哪些已可全面推开,哪些应纳入顶层设计,哪些还需继续试点完善,哪些需要从国家层面深入研究。通过梳理和讨论,为制定我国城镇化的整体设计、可行的路线图和政策措施提供重要参考。本次会议的重要意义也在与此。

科学做好城乡规划是协调推进城镇化的关键环节。从空间分布来看,东部部分城镇资源环境矛盾加剧,中西部一些条件较好地区的潜力有待挖掘;特大城市人口资源环境压力偏大,大量中小城市和小城镇潜力没有充分发挥;这些问题都需要加强宏观战略层面的统筹和规划。从规划执行看,普遍存在以下问题。一是缺乏长远性,地方城乡规划频繁修编,成了三年规划、五年规划,远达不到法定的20年期限;二是缺乏全局性,忽视与国家主体功能区规划、区域发展总体战略以及与周边城市协调;三是缺乏协调性,大中小城市和小城镇发展失调,城乡和城市内部公共服务差距加大。不少城市贪大求洋,空间利用效率低下,导致各类“城市病”出现。从长远发展来看,我国城镇化涉及数亿人口的迁移集聚、职业转变,对人口形势科学研判是城镇体系科学布局的前提。那么,如何对未来人口结构、分布、素质等变化的趋势、强度和时间窗口进行研究和预测;如何结合全国主体功能区规划实施和国土整治工作,科学建立城乡规划体系,加强统筹协调;如何打破行政区划约束,合理地规划产业、城镇的空间布局;如何完善规划制定与变更的多元参与机制;如何加强城市文化的保护和传承,避免千城一面;如何从科学规划入手从源头上避免城市病;如何完善监督机制,增强规划的法律约束性,等等,都是必须解决的问题。值得一提的是,近年来成都以科学规划为统领,实现多规合一、城乡“一张图”管理,促进土地集约节约利用、产业集中发展,这些做法值得其他地区借鉴。

中央已经敏锐地认识到这些问题。十八大提出了走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动四化联动,同步发展,指明了新时期新形势下城镇化发展的战略方向。新一代中央领导集体在不同场合多次提出,新型城镇化要以人为核心,提高发展质量。2012年底的中央经济工作会议也将“积极稳妥推进城镇化”列为今年的主要任务,提出走“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。未来城镇化的重点,将是在稳住速度和节奏的同时,更加注重优化结构,更加注重转型发展,更加注重提升质量,走以人为本、合理布局、集约高效、绿色低碳、城乡统筹的发展道路。在这个过程中,如何以市场为导向,充分发挥县域经济国民经济基础单元的作用,使其成为优化区域产业布局和产业链衔接延长过程中的关键部分,为推进小城镇建设和城乡一体化提供强力支撑,实现农村富余劳动力就地就近转移,是极其重要的问题。

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